L’accord paraphé le 19 avril 2013, sous l’égide de l’Union européenne (UE), entre la Serbie et le Kosovo en vue de normaliser leurs relations, a redonné vie aux aspirations européennes de ces deux pays. En même temps, l’ouverture des négociations d’adhésion à l’UE de la Macédoine, autre entité de l’ex-Yougoslavie, reconnue par les Nations unies sous le nom provisoire d’Ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM ou FYROM) est toujours bloquée. Ce pays n’arrive toujours pas à solder le conflit qui l’oppose à son voisin grec depuis 1991 concernant son nom. La République de Macédoine –il s’agit là de son nom constitutionnel– a présenté sa demande d’adhésion à l’UE en mars 2004, treize ans après la proclamation de son indépendance. À court terme, l’obstacle que pose son nom risque de déstabiliser le pays.
La question du nom, pierre d’achoppement à l’adhésion de la Macédoine
Au regard de la décision des États membres de l’UE de 2003, selon laquelle « l’avenir des Balkans est dans l'Union », le Conseil européen a accordé à la Macédoine le statut de pays candidat en 2005. Depuis 2009, la Commission a régulièrement recommandé au Conseil, dans ses rapports annuels de suivi relatif à l’élargissement, que des négociations d’adhésion soient ouvertes avec ce pays. Dans cette perspective, le Conseil européen du 11 décembre 2012 a, pour la première fois, admis dans ses conclusions que les manquements au « maintien de relations de bon voisinage, qui passe notamment par une solution négociée et mutuellement acceptée [avec la Grèce] concernant la question du nom du pays », représentaient en effet une des pierres d’achoppement au processus d’adhésion. Afin de trouver « une solution définitive à ce long débat sans plus tarder », le Conseil a décidé qu’il évaluerait en 2013 un rapport présenté par la Commission sur la mise en œuvre des réformes ainsi que sur « les mesures prises afin de promouvoir des relations de bon voisinage et de trouver… une solution négociée… à la question de la dénomination »[1]. Le 16 avril 2013, Stefan Fuele, Commissaire de l’UE à l’élargissement et à la politique européenne de voisinage, a rappelé lors de la présentation de ce rapport que les quatre rapports de suivi précédents recommandaient déjà l'ouverture des négociations d'adhésion. Il espérait donc que le Conseil de juin 2013 agirait sur la base de ces recommandations[2].
Toutefois, un dialogue de haut niveau sur l’adhésion qui avait été mis en œuvre par la Commission et le gouvernement macédonien en mars 2012 avait dernièrement été remis en question, notamment par la crise politique déclenchée à la suite de l’expulsion du Parlement, le 24 décembre 2012, des députés de l’opposition et des journalistes. Le 1er mars 2013, un accord conclu entre le gouvernement et l’opposition sous l’égide de la Commission européenne avait permis de déjouer cette crise qui aurait pu remettre en cause le processus de rapprochement du pays de l’UE. Dans le rapport du 16 avril, la Commission avait noté des avancées dans le dialogue de haut niveau. Depuis, elle a souligné la nécessité de mettre en place, le plus tôt possible, une commission d’enquête sur les événements du 24 décembre.
Quand bien même le voisin bulgare manifeste régulièrement ses réticences quant à la reconnaissance d’un peuple macédonien, il semble que ce soit le conflit avec la Grèce qui demeure le nœud gordien bloquant l’accès à l’ouverture des négociations d’adhésion. Ainsi, le 16 avril, lors de la publication du rapport de la Commission, Catherine Ashton, Haute Représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, en visite en Macédoine, déclarait à la presse qu’il était nécessaire de conclure sans délai les discussions sur la question du nom. Elle réaffirmait que l'UE souhaitait l’adhésion du pays[3]. Le contenu de cette déclaration n’a pas été reproduit dans un communiqué de presse officiel, vraisemblablement pour ne pas mettre en porte-à-faux un représentant d’une institution de l’UE avec un État membre directement concerné –la Grèce–, alors que l’UE n’est pas impliquée dans les négociations sur le nom. Celles-ci sont en effet menées par Matthew Nimetz, envoyé personnel du Secrétaire général des Nations unies, qui a présenté une nouvelle proposition lors des pourparlers tenus les 8 et 9 avril 2013. Selon certaines rumeurs[4], cette proposition de dénomination serait "Haute République de Macédoine" (en anglais Upper Republic of Macedonia), pour les 7 à 8 ans que dureraient les négociations d'adhésion à l'UE de la Macédoine. Cette proposition prendrait en compte un qualificatif géographique, une revendication fondamentale de la Grèce, qui craint cependant que ce qualificatif, placé avant le nom, ne soit pas utilisé dans la pratique.
Les risques d’un "non-élargissement" en juin 2013
En vue d'une possible décision du Conseil européen qui se tiendra du 27 au 28 juin 2013 en faveur du lancement des négociations d'adhésion, le Conseil des ministres des États membres de l’UE examinera les 11 et 12 juin 2013 la mise en œuvre des réformes et les mesures prises par le gouvernement macédonien. Dans le cas où l’ouverture des négociations d'adhésion n’aurait pas lieu, le gouvernement macédonien ne serait plus incité à poursuivre la dynamique instaurée par l’UE au travers du dialogue de haut niveau sur l’adhésion, car l’objectif d’adhésion se transformera en illusion.
Les parlementaires européens, «très préoccupés par les tensions qui se sont manifestées au cours de l'année dans les relations interethniques», ne manquent pas de rappeler que le « non-élargissement » de l’UE vers la Macédoine aurait un « coût »[5]. La population d’ethnie macédonienne (majoritaire) et celle d’ethnie albanaise, ainsi que les partis politiques mono-ethniques qui les représentent ont une vision différente de l’élargissement. Bien que 48 % de l’ensemble des citoyens du pays fassent toujours confiance à l’UE (un pourcentage bien supérieur à la moyenne dans des pays membres (33%)[6]), plus de 60 % considèrent qu'il serait plus important de conserver le nom de « République de Macédoine » que de rejoindre l’UE et l'OTAN[7]. Ce taux cache vraisemblablement des opinions contradictoires selon les origines ethniques des populations concernées[8]. Contrairement à la communauté macédonienne, la majorité de la population albanaise ne se sent pas concernée par le différend sur la dénomination du pays. En cas d’échec, le parti DUI, membre de la coalition gouvernementale représentant les Albanais, sera donc dans une position plus fragile face à son électorat que son alliée VMRO DPMNE, le parti de l’ethnie macédonienne.
Le DUI n’a actuellement aucun intérêt à quitter le gouvernement, les élections municipales de mars/avril 2013 ayant permis le renforcement de son emprise sur la communauté albanaise (en remportant 11 % environ des voix, à comparer aux 7 % obtenu par le DPA, l’autre parti clé représentant l’électorat albanais). Mais en cas d’avis négatif du Conseil européen, le DUI, sous pression de l’électorat albanais, pourrait être obligé de quitter le gouvernement. Cette démarche déstabiliserait le fragile équilibre politique atteint par les accords d’Ohrid (qui ont mis fin au conflit ethnique de 2001). La réaction de la communauté albanaise à un non-élargissement est en effet imprévisible.
Une nécessité : l’implication directe des États membres de l’UE
Bien que le processus d’élargissement soit du ressort de la Commission européenne, cette dernière est désarmée face à la question de l’appellation du pays. Dans le cadre des traités européens, il n’existe en effet pas de « mécanisme d'arbitrage de portée générale visant à résoudre les problèmes bilatéraux entre les pays candidats à l'élargissement et les États membres »[9]. Dans le différend entre la Grèce et la Macédoine, les deux pays ne sont pas sur un pied d’égalité. La Grèce n’hésite d’ailleurs pas à juger publiquement le manque de volonté politique du gouvernement macédonien puisque ce dernier continue à utiliser des « symboles qui font partie du patrimoine historique et culturel [de la Grèce] ; l’aéroport de Skopje a été rebaptisé "Alexandre de Macédoine", des statues d’Alexandre le Grand et de Philippe, ont été érigées, la partie de l’axe routier transitant par [le pays] a été rebaptisée "Alexandre de Macédoine" »[10]. Il est donc plus que vraisemblable que le processus d’élargissement à la Macédoine soit gelé lorsque la Grèce exercera la présidence tournante du Conseil de l’UE, au premier semestre 2014.
VMRO DPMNE est d’autant plus sur la défensive à propos de la dénomination du pays qu’il doit faire face aux contradictions politiques dans sa conception d’une nouvelle identité macédonienne. Le projet de rénovation architecturale « Skopje 2014 » relatif au centre de la capitale en est le reflet. Il sous-entend notamment que la population d’ethnie macédonienne ne serait pas d’origine slave, mais descendrait directement des Macédoniens de l’antiquité, ces derniers n'étant pas considérés comme Grecs. Rappelons qu’Athènes défend la thèse selon laquelle le seul État souverain à avoir porté le nom de « Macédoine » fut le royaume antique des Argéades et des Antigonides. Le caractère hellénique du royaume macédonien sert donc de base aux revendications d'exclusivité de l'État grec moderne sur ce toponyme.
Aussi Nikola Gruevski, le Premier ministre membre du parti VMRO DPMNE, ne dispose-t-il pas aujourd’hui de la marge de manœuvre politique nécessaire pour déclarer qu’un accord avec la Grèce mettrait « un terme au passé, à la misère et aux défaites », et qu’en refusant l’accord le pays en serait réduit à demeurer « la Corée du Nord en Europe » comme l’a fait le Premier ministre serbe Ivica Dačić, le 26 avril 2013, lors du vote au Parlement approuvant l’accord en vue d’une normalisation des relations avec le Kosovo, condition à l’ouverture des négociations d’adhésion à l’UE[11].
Ainsi, il semblerait que seule une pression coordonnée et équilibrée des États européens sur la Macédoine et la Grèce puisse forcer un accord sur la dénomination du pays et permettre à l’UE d’ouvrir les négociations d’adhésion avec Skopje. La France, dont les relations avec la Grèce sont « traditionnellement étroites »[12], pourrait être un acteur clé dans les négociations entre les deux pays.
Notes :
[1] « 3120e session du Conseil Affaires générales Bruxelles », Conseil de l’Union européenne, le 11 décembre 2012, 17439/12 (OR. en), PRESSE 517 PR CO 73, para. 41.
[2] « Ancienne République yougoslave de Macédoine : mise en œuvre des réformes dans le cadre du dialogue de haut niveau sur l'adhésion et promotion des relations de bon voisinage », Commission européenne, Strasbourg, le 16 avril 2013, COM(2013) 205 final ; « Press points by Commissioner Stefan Fuele on the Spring Reports on the Former Yugolav Republic of Macedonia, Serbia and Kosovo », Commission européenne, 16 avril 2013, MEMO/13/340]
[3] Le 10 mai, l’enregistrement de la déclaration à la Presse de Mme Ashton était encore disponible sur le site web de la Délégation de l’UE en Macédoine.
[4] « Un médiateur de l’ONU propose un nouveau nom pour la Macédoine », EuroActiv.com,16 avril 2013.
[5] « Résolution du Parlement européen», présentée le 8 avril 2013 et adoptée le 23 mai 2013 », Parlement européen, B7-0186/2013 [2012/2866 (RSP)].
[6] « Standart Eurobarometer 78 », Commission Européenne, automne 2012.
[7] « Macedonians Oppose Name Change for EU Entry », EU Business, 16 novembre 2010
[8] Des données chiffrées sur l’opinion des différentes communautés ethniques doivent vraisemblablement exister, mais ne sont pas pour l’instant disponibles dans le domaine public.
[9] Op. cit. note 5.
[10] « La Question du nom de l’ARYM » sur la page web en français du ministère grec des Affaires étrangères.
[11] « Le parlement serbe accepte l’accord signé avec le Kosovo », AFP, 27 avril 2013.
[12] « La France et la Grèce –Relations Politiques » sur la page web du ministère français des Affaires étrangères.
* Pseudonyme de l’auteur employé dans les Balkans dans une organisation internationale
Vignette : Place centrale de Skopje avec ses nouveaux monuments, notamment la sculpture d’Alexandre le Grand, lors du rassemblement des sympathisants du parti VMRO DPMNE, campagne des élections municipales (Joe Herzbrun, mars 2013).
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